Communication de crise : les collectivités en première ligne

Toujours redoutée, parfois évitée, et plus rarement anticipée, la crise survient le plus souvent brutalement. La diversité de ses formes et de ses origines la rend difficilement contrôlable. Comme toute institution, les collectivités peuvent être confrontées à une crise majeure extérieure. La communication constitue alors un élément essentiel de la gestion de l'événement. Exemples liés à quelques crises récentes.

Imprévisible, limité dans sa durée... la crise répond à un certain nombre de caractéristiques. Son ampleur dépend à la fois de la gravité de l'événement lui-même et de sa médiatisation. Au-delà de la gestion directe de la situation et de ses conséquences, la crise entraîne un important déficit d'image pour l'institution : perte de confiance, discrédit de ses dirigeants, risque d'apparition d'une nouvelle crise... D'où l'importance de rester maître de sa communication, en privilégiant une attitude active face à l'événement. Or, en ce domaine, les collectivités locales sont souvent confrontées à un handicap supplémentaire. En effet, si la crise se déroule effectivement sur leur territoire, elles n'en sont généralement pas à l'origine. Un retour sur l'actualité récente permet de le vérifier : naufrage du Prestige, inondation dans le Gard, explosion de l'usine AZF à Toulouse, fermetures de sites industriels (usine Matra de Romorantin, Metaleurope à Noyelles-Godault dans le Pas-de-Calais, Moulinex en Basse-Normandie)... Autant d'événements auxquels les collectivités doivent faire face, tout en n'en portant pas la responsabilité. Cette situation paradoxale a des répercussions directes sur la gestion de la communication pendant la crise. En raison de leur proximité par rapport à l'événement, les collectivités font l'objet d'une sollicitation et d'une pression importantes de la part de la population et des médias. C'est souvent vers elles que se tourne en premier lieu l'opinion pour connaître les mesures prises ou les solutions envisagées. Dans ce contexte particulier, la collectivité concernée doit respecter trois règles essentielles dans sa gestion de la communication : occuper le terrain, jouer la transparence et parler d'une seule voix.

Adopter un discours cohérent

En effet, un silence prolongé peut rapidement devenir, aux yeux de l'opinion, synonyme d'incompétence voire de dissimulation : "ils savaient, mais ils n'ont rien fait". Par ailleurs, en cas de silence, d'autres acteurs - par nature non maîtrisables - prendront la parole en défendant parfois des positions allant à l'encontre des intérêts de la collectivité. D'où la nécessité de s'exprimer et de rendre compte de son implication dans la gestion de l'événement. Toutefois, pour être efficace, cette démarche active doit être cohérente. L'idéal est de constituer une cellule de crise, afin de coordonner les interventions de la collectivité. Dans ces conditions, une préparation préalable de chaque intervention est souhaitable et le choix de l'interlocuteur n'est pas anodin. Si les élus doivent s'exprimer, notamment en cas de mise en cause de la collectivité ou de la gravité de la situation, d'autres personnes peuvent également prendre la parole. C'est le cas d'un responsable administratif ou technique, par exemple, choisi en fonction de la nature de la crise.
La mise en place d'une stratégie et d'une organisation particulières de la communication est nécessaire car, en période de crise, un élément extérieur vient souvent perturber le discours de la collectivité : la rumeur. Expression d'une peur, d'une méfiance ou d'une rancoeur à l'égard de l'institution, elle interfère avec la position défendue par la collectivité, jusqu'à la discréditer, dans certains cas.

Lutter contre la rumeur

Deux exemples récents viennent illustrer la difficulté de développer et de maintenir une position cohérente en période de crise. Le premier se déroule dans le contexte particulièrement dramatique des inondations de la Somme en 2001. Alors qu'une partie du département et que les deux tiers de la ville d'Amiens sont inondés, Paris bénéficie d'une situation plus clémente. Après une semaine de crue, la Seine retrouve en effet son lit et les voies sur berges sont réouvertes à la circulation. La rumeur qui se répand rapidement est toute trouvée : les Picards auraient été volontairement sacrifiés au profit des Parisiens. "On" aurait sciemment détourné les eaux du canal du Nord vers le bassin de la Somme pour éviter d'aggraver la crue de la Seine. De l'ingénieur hydraulicien au Premier ministre, en passant par les élus locaux, tous ont eu beaucoup de mal à enrayer la rumeur. Dans un climat d'inquiétude et de détresse, rien de plus difficile que de contrer - arguments objectifs à l'appui - cette rumeur. En situation de crise, le simple fait de mentionner son existence suffit à légitimer son bien fondé. Un véritable casse-tête pour les directeurs de la communication, par ailleurs confrontés à bien d'autres soucis dans une telle période.
Avec une moindre ampleur, un phénomène de ce type est également apparu lors de l'arrivée, sur la côte Basque, des premières nappes de pétrole échappées des cuves du Prestige. Surfeurs intoxiqués ou encore pollution de l'eau utilisée dans les établissements de thalassothérapie, la rumeur a une nouvelle fois sévi, obligeant le maire de Biarritz à s'expliquer à plusieurs reprises sur le système de pompage de l'eau opérant sous le sable et donc protégé en cas de pollution de surface.
Si la rumeur et, plus généralement, la crise sont souvent mal vécues par les collectivités qui y sont confrontées, elles possèdent une vertu inattendue. Elles obligent - sous peine d'une perte de confiance et d'image - à une plus grande transparence dans la gestion de l'événement.

Pascal Clouet / PCA pour Localtis

"Les maires se trouvent en première ligne"

De l'Erika au Prestige, nombreuses sont les communes et les collectivités territoriales à devoir faire face aux conséquences d'une pollution maritime. Pour Bernard Robert, délégué général de l'Association nationale des élus du littoral (Anel), elles ont un rôle essentiel en matière d'information.

A l'occasion d'une pollution, quelles sont les premières difficultés auxquelles doivent faire face les communes ?

Par nature, la pollution est un événement subi par les communes. Les maires se trouvent en première ligne, alors qu'ils n'ont aucune responsabilité dans l'origine ou le déroulement de la catastrophe. De cette position particulière naît parfois un sentiment d'impuissance et d'isolement. Les maires se sentent seuls au moment où ils font l'objet de sollicitations de toute part : des habitants, biens sûr, inquiets de l'évolution de la situation, mais également des médias en quête perpétuelle de la moindre information. Dans ce contexte, la place de l'élu est plutôt inconfortable, car il ne dispose le plus souvent que de renseignements partiels, voire parfois d'aucune information, notamment au début de la catastrophe. Dans ces conditions, la maîtrise de la communication n'est pas toujours aisée.

En cas de crise, quelles sont les recommandations de l'Anel dans la gestion de la communication ?

Nous n'avons pas de position de principe sur le sujet. Les maires doivent rester maîtres de leur communication. Néanmoins, compte tenu de l'importance de leur place en cas de catastrophe, l'Anel a exigé que les élus concernés soient systématiquement présents dans les cellules de crise mises en place par l'Etat, à l'occasion d'un événement de ce type, ce qui n'était pas toujours le cas. Ils doivent être au coeur des circuits d'information et de décision. Il est nécessaire que les élus soient associés, ou au moins informés des décisions prises sur la gestion de la crise. En matière de communication, je pense que les maires doivent adopter une position intermédiaire et jouer la transparence. Ils doivent notamment conserver la maîtrise de leur communication face au bruit de fond médiatique qui les environne. A ce titre, l'exemple du Prestige est significatif. Le catastrophisme ambiant du début et les images chocs diffusées en boucle ont créé un décalage entre la perception de l'événement et sa réalité dans certaines communes du littoral.

Dans ce contexte, comment une commune peut-elle gérer le risque de dégradation de son image ?

Personne n'aime voir l'image d'une plage ou d'une côte souillée par des galettes de pétrole. C'est encore plus vrai pour un maire, compte tenu des implications d'un tel événement sur les finances, le tourisme ou l'activité économique de la commune. Face à l'événement il faut être réactif et montrer que la commune agit sur tout les fronts. Depuis l'achat de matériels et le déploiement d'équipes de nettoyages placées sous la responsabilité des autorités compétentes, jusqu'aux actions juridiques entamées à l'encontre des responsables de la pollution, tout peut donner matière à communication. Même si cette forme de communication est subie plutôt que voulue, elle a parfois des effets positifs. Compte tenu des efforts et des moyens très importants engagés dans les actions de dépollution et de nettoyage quotidien, certaines plages n'ont jamais été aussi propres. Certaines communes n'ont d'ailleurs pas manqué de le faire savoir et la propreté retrouvée est devenue un argument essentiel dans les différentes actions de communication touristique.

Prévenir la crise : l'exemple de l'ambroisie

Une crise est-elle évitable ? Si le risque existe toujours, les moyens pour lutter contre ses conséquences font largement appel à la prévention et à l'information. Ainsi, chaque été, plusieurs collectivités de la région Rhône-Alpes se mobilisent pour sensibiliser la population aux risques allergiques provoqués par une plante nuisible : l'ambroisie.

Communément surnommée "fausse moutarde", l'ambroisie est une plante dont le pollen peut provoquer des réactions allergiques chez de nombreuses personnes : environ 6 à 12% de la population est sensible à l'ambroisie. Essentiellement présente en Rhône-Alpes, la plante y a rapidement trouvé toutes les conditions nécessaires à son développement. Sachant que cinq grains de pollen par mètre cube d'air suffisent pour déclencher l'apparition des premiers symptômes irritants (toux, éternuements, rhinite, trachéite, conjonctivite, asthme, eczéma, urticaire...), l'impact potentiel de la plante en matière de santé impose la mise en place de mesures de prévention. Aussi, le conseil général du Rhône, la communauté urbaine de Lyon et la direction départementale de l'équipement mènent-ils, depuis plusieurs années, des actions en faveur de la lutte contre la prolifération de l'ambroisie, en pratiquant l'arrachage et le fauchage dans différents secteurs. Les "Brigades vertes" du conseil général et les équipes d'insertion composées de bénéficiaire du RMI procèdent chaque été - avant la période de floraison et de pollinisation - à l'arrachage de millions de plants sur les terrains publics et les bords de routes.
Au-delà des mesures relatives à la prise en charge du risque en amont, plusieurs collectivités territoriales sont à l'origine d'un important programme de prévention, reposant sur l'information et la sensibilisation du grand public et des professionnels. Celui-ci s'appuie sur les différentes actions de communication menées par la région Rhône-Alpes, le conseil général du Rhône et le Grand Lyon, avec le soutien des services déconcentrés de l'Etat (direction régionale de l'action sanitaire et sociale, notamment).

L'information en temps réel

Le conseil régional, la communauté urbaine de Lyon (Grand Lyon) et la Drass proposent notamment un guide d'information complet sur l'ambroisie et les différents moyens de lutte. Créé à l'initiative du Grand Lyon, ce document a bénéficié du soutien de la région lors de sa réédition, afin d'élargir la diffusion à l'ensemble du territoire. Il comprend un guide présentant les caractéristiques de l'ambroisie et de ses effets, afin de faciliter son identification, ainsi que des fiches techniques. Au nombre de huit, elles apportent une information claire et précise sur la conduite à tenir. Destinées au grand public, aux agriculteurs et aux professionnels susceptibles d'intervenir sur des secteurs envahis par l'ambroisie, les fiches présentent les différents moyens de lutte en fonction de sa localisation (espaces verts, jardins privés, zones agricoles, friches, voies de communication...). Dans le prolongement de ce guide, le conseil régional et la Drass ont créé - avec le soutien du Réseau national de surveillance aérobiologique (RNSA) - un site internet intégralement consacré à l'ambroisie. Objectif : proposer une plate-forme d'information actualisée au service des différentes cibles concernées par l'ambroisie (collectivités territoriales, associations, corps médical, agriculteurs, particuliers...).
De leur côté, le conseil général et le Grand Lyon ont mis en place, depuis l'année dernière, un numéro vert permettant de répondre aux multiples demandes d'information du public et de recenser de nouvelles zones infestées grâce aux signalements des appelants. En 2002, plus de 1.500 appels ont été enregistrés en trois mois de fonctionnement. Par ailleurs, les deux collectivités - partenaires pour l'occasion - mettent à la disposition des communes, une exposition itinérante sur le thème de l'ambroisie (réglementation, risque sur la santé, arrachage...). Plus d'une vingtaine de villes en ont déjà bénéficié. Enfin, le Grand Lyon propose, sur son site internet, un bulletin allergopollinique couvrant le secteur de la communauté urbaine. Les informations transmises par le RNSA sont mises à jour à raison de deux à trois fois par semaine selon l'évolution du risque.

Restaurer l'image et la confiance

Souvent mise à mal en période de crise, l'image de la collectivité a besoin de retrouver rapidement un second souffle. C'est le cas, par exemple, de l'Aquitaine avec la démarche adoptée par le conseil régional après le naufrage du Prestige.

Première région française confrontée à la pollution du Prestige, l'Aquitaine a rapidement mis en place une stratégie de communication adaptée. Au-delà des actions de gestion de la crise elle-même, le conseil régional et le comité régional du tourisme ont réalisé, dès le début du printemps, des campagnes centrées sur le tourisme. Objectif : rassurer le public français et étranger sur la propreté des plages, en lui donnant une information actualisée et adaptée. Deux sites internet dédiés ont ainsi été mis en ligne au mois de mars. Le premier (www.lacote.aquitaine.fr) est principalement destiné au grand public et aux collectivités locales. Il propose des informations actualisées sur l'état des plages, les aides de la région et fournit également de nombreux renseignements pratiques. Le second (www.plagenet.info) est un site d'information trilingue (français, allemand, anglais) destiné aux touristes et aux professionnels du secteur. Si une partie du contenu est commun aux deux sites, plagenet.info met l'accent sur les autres opportunités touristiques de l'Aquitaine, et notamment la richesse de son arrière-pays.
En plus des deux sites, le conseil régional a donné au mois de mars le coup d'envoi de sa campagne institutionnelle pour la période 2003-2005. Conçue en 2002 sur le thème du tourisme, celle-ci doit, pour sa sortie, s'adapter au contexte particulier engendré par le naufrage du Prestige. Aussi, les cinq visuels (un par département) retenus pour l'affichage et les insertions presse font-ils largement appel aux ressources touristiques de la région. Dans une période incertaine, où l'image de plages polluées par des galettes de pétrole est toujours présente dans les esprits, l'objectif du conseil régional est alors de valoriser les atouts de la région, tout en renforçant le sentiment identitaire de ses habitants. Le coût global de cette campagne s'élève à 1,35 millions d'euros, dont 406.000 pour l'année 2003

Pour sa part, le comité régional du tourisme mise sur une communication de sortie de crise. Le spot de 15 secondes diffusé sur TF1, France 2, France 3 et M6 entre le 22 mai et le 18 juin dernier conjugue optimisme et confiance. Le commentaire - "D'Hendaye à la pointe de Grave, toutes les plages d'Aquitaine sont prêtes à vous accueillir" - est sans ambiguïté sur la qualité des prestations offertes. Pour confirmer cet optimisme, le film propose un survol en hélicoptère d'une longue plage, sur laquelle un enfant écrit , en lettres géantes, le nom de plusieurs sites du littoral. Et le commentaire de conclure : "L'Aquitaine, retrouvez-la comme vous l'avez toujours aimée!".

Avignon : la communication sur le pont

Comment le festival "off" d'Avignon est devenu un des arguments touristiques pour limiter les effets de l'annulation du 57e festival officiel.

Comme chaque été, la ville s'apprêtait sereinement à accueillir les dizaines de milliers de spectateurs et de touristes venus assister à son célèbre festival de théâtre et de création artistique. En boycottant la manifestation, les intermittents du spectacle en ont décidé autrement. Faute de techniciens et de personnels indispensables au bon déroulement de la programmation, les organisateurs ont dû, à regret, annuler la 57e édition de ce festival de renommée internationale. Après la stupeur provoquée par cette décision, la marie a décidé de réagir. L'impact touristique, économique et médiatique d'un événement de cette ampleur est tel que sa suppression oblige la ville à prendre les mesures nécessaires pour en limiter les effets. Et, dans ce domaine, la communication occupe une position clé. Quelques jours seulement après l'annonce de l'annulation, des affiches faisaient leur apparition sur les murs de Montpellier, Aix-en-Provence, Marseille, mais aussi Lyon et Paris (plus de 500 emplacements au total). Sur fond de cité des Papes, l'accroche retenue contient une forte promesse, tout en faisant une allusion au thème du théâtre et donc du festival : "Avignon, le plus beau rôle de votre été". Pour la ville, l'objectif est double. Il s'agit tout d'abord de rappeler que seul le festival "in" est annulé, mais que le "off" est toujours à l'affiche, avec ses 500 spectacles. Ensuite, la disparition de cet événement - certes majeur dans la vie de la cité - ne doit pas faire oublier les autres activités culturelles et touristiques accessibles durant tout l'été. Conçue et mise en place en un temps record, la campagne est également déclinée dans la presse régionale et en radio. Par ailleurs, une action ciblée auprès des médias étrangers spécialisés dans le tourisme complète le dispositif, afin de valoriser les atouts et les opportunités de la ville auprès des touristes européens.

Comment sortir de la crise ?

Catastrophe naturelle, explosion industrielle, marée noire ou inondation... après le traumatisme de l'événement, les collectivités locales mettent de plus en plus fréquemment l'accent sur deux autres aspects de la communication qui suivent la crise : le devoir de mémoire et l'anticipation.

Comme l'indique Philippe Douste-Blazy en ouverture de la brochure "Toulouse, un an après", la publication d'un tel document "a pour seul ambition d'aider la mémoire et de servir de réflexion". Si les Toulousains ont encore à l'esprit la date du 21 septembre 2001 - jour de l'explosion de l'usine AZF - la mairie a souhaité rendre hommage aux disparus et remercier tout ceux qui l'ont aidé dans la gestion de la catastrophe. La brochure souvenir de 32 pages retrace ainsi le calendrier des événements, depuis l'explosion le vendredi 21 septembre à 10 h 17, jusqu'à l'achèvement des travaux de réparation des bâtiments municipaux endommagés. Mais, au-delà du constat très détaillé de la situation au jour le jour, "Toulouse, un an après" propose également un bilan sur la gestion de la catastrophe. Des insuffisances du système d'information à la réglementation des risques industriels, en passant par la création d'un fonds d'indemnisation pour les sinistrés ou le suivi médico-psychologique des victimes, chaque thème fait l'objet de propositions destinées à améliorer la prise en compte d'un tel événement dans toutes ses composantes. Dans le cadre de sa communication de crise, la ville avait précédemment publié une plaquette de 30 pages présentant un bilan complet, 6 mois après la catastrophe, de l'affectation des 7,6 millions d'euros de dons envoyés à la municipalité par des particuliers, des collectivités et des entreprises. Objectif : rendre compte de l'importante mobilisation suscitée par l'événement et assurer l'information financière sur la gestion de cet élan de générosité.

Jouer la transparence

La volonté de tirer tous les enseignements d'une crise majeure est également au coeur de l'action du conseil général de l'Aude. Ce dernier a publié, près de trois ans après les inondations qui ont ravagé le département en novembre 1999, un supplément spécial de son magazine "Perspectives", intégralement consacré à ce thème. Comme dans le cas de Toulouse, l'objectif affiché est de tirer les leçons du passé, afin de mettre en place une politique préventive efficace. Dans ce domaine, le département avait précédemment édité - à 5.000 exemplaires - un mémento du sinistré, destiné à répondre à toutes les interrogations des habitants sur la conduite à tenir en cas d'inondations (avant, pendant et après). Ce document, aujourd'hui épuisé, est actuellement en cours de réédition.
Sans attendre un délai aussi long, le conseil général du Gard a mis en ligne, sur son site internet, un bilan financier complet sur les aides départementales accordées aux particuliers, aux entreprises et aux communes pour la reconstruction. Ces multiples initiatives confirment, si nécessaire, l'implication croissante des collectivités dans la gestion de la communication lors des différentes étapes de la crise.

Quand la prévention des risques passe par les ondes

Le programme européen d'information et de sensibilisation des citoyens à la connaissance et à la prévention des risques prévoit l'expérimentation, à Nîmes et à Bordeaux, de deux services d'information par radio.

Baptisé Iris, ce projet repose sur l'utilisation de radios locales pour sensibiliser la population aux différents risques majeurs et l'informer sur la conduite à tenir en cas de d'événements de cette nature. A Nîmes, Radio France Gard-Lozère doit programmer, à la rentrée, une chronique hebdomadaire consacrée à la gestion des risques. Celle-ci sera diffusée tous les samedis à deux reprises (7h15 et 10h15). Par ailleurs, une émission quotidienne intitulée "Paroles de sinistrés" est également prévue, ainsi que plusieurs débats sur le thème des risques et de la prévention. Le second projet prévoit la création, à Bordeaux, d'une radio locale associative consacrée en partie à ce thème et destinée essentiellement à un public d'enfants d'âge scolaire. La programmation repose sur l'utilisation d'une banque de données élaborée avec le soutien de l'Epra (Echange et productions radiophoniques), une banque de programmes dédiée aux radios associatives. Un premier bilan sur la mise en oeuvre de ces deux expériences sera présenté lors de la conférence euro-méditerranéenne sur la prévention des risques qui se déroulera à Madrid du 6 au 8 octobre 2003.

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